Chính trị của chính sách trong hoạt động lập pháp

Số lượng các bộ trưởng trực tiếp chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật như vậy là quá thấp. Bộ trưởng là người đứng đầu bộ, chịu trách nhiệm lãnh đạo chính trị toàn bộ hoạt động của bộ. Sự lãnh đạo chính trị này về cơ bản là khó có thể ủy quyền cho các thứ trưởng được. Thiếu sự lãnh đạo chính trị trực tiếp của bộ trưởng, mọi công việc, đặc biệt là công tác xây dựng pháp luật, sẽ trở nên hết sức khó khăn, tốn kém. Dưới đây là sự lý giải tại sao.

Hoạt động lập pháp được chia thành hai công đoạn: Công đoạn của Chính phủ và công đoạn của Quốc hội. Trong cả hai công đoạn này, chính trị của chính sách và kỹ thuật của chính sách luôn đan xen và gắn kết chặt chẽ với nhau. Tuy nhiên, đây vẫn là hai công việc khác nhau và phải do những nguồn nhân lực khác nhau đảm nhiệm. Chính trị của chính sách phải do các chính khách đảm nhiệm; kỹ thuật của chính sách phải do các công chức và các chuyên gia đảm nhiệm.

Bởi vì chúng ta đang nói đến vai trò của các bộ trưởng, nên bài viết này chỉ đề cập đến công đoạn của Chính phủ trong hoạt động lập pháp và cũng chỉ đề cập đến chính trị của chính sách trong công đoạn này.

Trong công đoạn của Chính phủ, chính trị của chính sách bao gồm: 1. Xác lập ưu tiên; 2. Thúc đẩy nghị trình; 3. Chấp thuận và biện hộ cho chính sách; 4. Tìm kiếm sự thỏa hiệp; 5. Vận động sự ủng hộ và thuyết phục Quốc hội thông qua. Tất cả các công việc này, về cơ bản phải do bộ trưởng đảm nhiệm, bởi vì bộ trưởng là chính khách đứng đầu (và nhiều khi là chính khách duy nhất) ở trong bộ.

Kỹ thuật của chính sách bao gồm: 1. Nhận biết vấn đề; 2. Nghiên cứu để tìm ra nguyên nhân của vấn đề; 3. Đề ra chính sách để giải quyết vấn đề; 4. Đánh giá tác động của chính sách; 5. Dịch chính sách đã được chấp thuận thành pháp luật (soạn thảo văn bản pháp luật). Quả thực, vẫn còn tồn tại không ít các vấn đề liên quan đến kỹ thuật của chính sách trong công đoạn của Chính phủ.

Trở lại với chính trị của chính sách, không phải ngẫu nhiên mà Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính đã rất nhiều lần đòi hỏi các vị bộ trưởng phải trực tiếp chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật. Đòi hỏi này quả thật là rất cần thiết để bảo đảm rằng các vấn đề liên quan chính trị của chính sách trong hoạt động lập pháp sẽ được giải quyết. Khi các vấn đề này chưa được giải quyết, thì những cố gắng cho dù to lớn đến mấy về mặt kỹ thuật của chính sách cũng sẽ không có nhiều ý nghĩa.

Mặc dù vẫn còn chưa được minh định thật sự rõ ràng trong khoa học chính trị của nước ta, nhưng chắc chắn các bộ trưởng là các chính khách. Trách nhiệm của họ trước tiên là thực thi các công việc liên quan đến chính trị của ngành, mà quan trọng nhất là chính trị của chính sách trong hoạt động lập pháp.

Nói đến chính trị của chính sách, thì công việc đầu tiên là xác lập ưu tiên. Các vấn đề cuộc sống đặt ra cho mỗi một bộ, ngành là rất nhiều. Với sự hạn chế về tài chính, công nghệ, nhân lực và thời gian, bộ trưởng phải xác định được vấn đề nào là quan trọng nhất cần tập trung giải quyết. Đây là một công việc mang tính chính trị rất cao, bởi vì rằng từ những góc nhìn khác nhau và với những lợi ích khác nhau, thì mọi người sẽ có quan điểm rất khác nhau.

Thí dụ, một số người vẫn cho rằng không đầu tư thỏa đáng để phát triển và hiện đại hóa đường sắt là do Bộ Giao thông vận tải xác lập ưu tiên chưa đúng. Có thật sự là như thế không, khi ưu tiên đầu tư cho đường sắt, thì bắt buộc sẽ phải cắt giảm đầu tư cho đường bộ, có thể cả cho đường thủy và đường không? Trong bất cứ trường hợp nào, đã xác định ưu tiên sai thì hệ lụy sẽ hết sức lớn và lãng phí xảy ra cũng sẽ lớn vô cùng. Để dễ cảm nhận, đang có 1.001 vấn đề liên quan đến đất đai, thế thì Luật Đất đai sửa đổi cần phải tập trung xử lý những vấn đề gì? Có vẻ như cố gắng xử lý mọi vấn đề là không thực tế, và chúng ta cũng không thể có đủ nguồn lực để làm như vậy.

Công việc thứ hai là đưa vấn đề vào nghị trình. Một vấn đề cho dù hệ trọng đến mấy, thì vẫn không thể được giải quyết, nếu không được đưa vào nghị trình. Sông ngòi của Hà Nội bị ô nhiễm là một vấn đề rất nghiêm trọng, nhưng hơn nửa thế kỷ qua vấn đề này vẫn còn nằm nguyên ở đó. Lý do là vì nó đã không đưa được vào chương trình nghị sự của quốc gia để giải quyết. Ngoài ra, không đưa được vấn đề vào nghị trình, thì cũng không thể bắt đầu các công việc liên quan kỹ thuật của chính sách như nghiên cứu vấn đề, đề ra chính sách, đánh giá tác động của chính sách…

Để đưa vấn đề của một bộ vào nghị trình, thì bắt buộc bộ trưởng phải có hiểu biết sâu sắc về sự vận hành của thể chế và phải có những kỹ năng chính trị cần thiết.

Ở nước ta, chương trình nghị sự phải thúc đẩy không chỉ bên phía Nhà nước, mà quan trọng hơn là cả bên Đảng. Chính vì thế các kỹ năng làm chính khách lại càng quan trọng hơn để thúc đẩy nghị trình. Nếu các bộ trưởng lại không trực tiếp chỉ đạo, thì việc đưa các vấn đề quan trọng của bộ, ngành vào nghị trình sẽ rất khó khăn.

Công việc thứ 3 là chấp thuận và biện hộ cho chính sách. Sau khi vấn đề đã được nghiên cứu, nguyên nhân đã được tìm ra, chính sách đã được đề xuất (trên cơ sở đã phân tích tác động của chính sách), bộ trưởng phải quyết định là chấp thuận hay không chấp thuận chính sách đó. Đã chấp thuận, thì bộ trưởng phải biện hộ cho nó trước Chính phủ và trước Quốc hội. Việc bộ trưởng không trực tiếp chỉ đạo, chính sách đã được đề ra (thường rất đúng đắn về mặt kỹ thuật) sẽ khó được bảo vệ. Thực tế cho thấy, nếu các bộ trưởng không kiên định đứng ra bảo vệ chính sách của mình, chính sách đó sẽ rất dễ bị sửa đổi và trở nên méo mó, một loạt chính sách khác ít liên quan vấn đề đang được đặt ra sẽ được bổ sung vào trong dự luật. Hậu quả là hàng loạt các đạo luật nhồi nhét sẽ được ban hành. Những đạo luật như thế rất khó thực thi, vì có quá nhiều chính sách ở trong đó.

Công việc thứ 4 là tìm kiếm sự thỏa hiệp. Về bản chất, chính sách là một sự phân biệt đối xử. Chính sách nâng giá đất sẽ làm cho người bán được lợi, nhưng người mua lại bị thiệt. Tìm kiếm một sự thỏa hiệp để các bên có liên quan đều có thể chấp nhận thì chính sách mới có thể dễ được thông qua, và khi đã được thông qua thì dễ thực hiện. Các công chức và các chuyên gia không có kỹ năng để làm công việc này. Đây phải là công việc của chính khách.

Công việc thứ 5, vận động sự ủng hộ và thuyết phục Quốc hội thông qua cũng là một công việc bộ trưởng mới có thể làm được. Bộ trưởng mới có vị thế và điều kiện gặp gỡ các đại biểu, xuất hiện trên diễn đàn của Quốc hội để thuyết trình về dự luật.

Cuối cùng, do chưa có sự minh định tương đối rõ giữa hành pháp chính trị và hành chính công vụ, nên các bộ trưởng ở nước ta vừa phải làm chính khách, nhưng lại vừa phải làm quan chức hành chính và phải điều hành công việc của bộ (ở hầu hết các nước, bộ trưởng chỉ làm chính khách; công việc của bộ do quốc vụ khanh (hoặc tổng thư ký) điều hành). Vì vậy, các bộ trưởng của nước ta hết sức bận rộn. Mà như vậy, thì khó có thể dành thời gian thỏa đáng cho công tác xây dựng pháp luật cũng là điều dễ hiểu.